江苏 “补短板”：城市群交通基础设施

支撑体系完善对策研究*

中央统战部党外知识分子建言献策信息联络员 省政府参事  侯立军等

为适应我国经济发展新常态的需要，中央提出在全国力推“供给侧结构性改革”，以扭转经济增长持续下行局面。供给侧改革强调解决我国经济发展中“供给”与“需求”的矛盾，重新审视政府与市场的关系，通过充分运用市场进行资源优化配置，同时更好地发挥政府的宏观调控作用，从而化解产能过剩问题，推进产业转型升级。当前对供给侧改革的探讨多以宏观经济层面为主，从产业和产品的角度探讨“三去、一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）的可行方案。本文则从新型城镇化和城乡一体化角度分析城市群发展和城乡交通基础设施建设对供给侧改革的潜在贡献，并以江苏为例，探讨其城市群转型发展中交通基础设施存在的“短板”问题，在此基础上，提出进一步完善城乡交通基础设施的对策。

    一、城乡一体化对供给侧改革的潜在贡献

国家“十三五”规划纲要指出推进新型城镇化要以城市群为主体形态，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化。城市群是在一定地区范围内，各类不同等级规模的城市依托交通网络形成的一个相互制约、相互依存的统一体。城市群经济空间发生与发展的支撑条件是发达的交通运输和信息通讯网络。而我国城市群普遍存在交通网络不完善、运输服务水平偏低、体制机制欠成熟等问题。

我国常住人口城镇化率已经达到55%，人口和资源在地域空间上高度向城市集聚，主要的刚性投资和建设也都集中在城市群范围内。在城市群层级中，中小城镇由于自身经济实力有限，以及乡镇企业发展缓慢，部分人口逐渐向大中城市转移，使得广大的农村地区发展滞后，城乡基础设施分配失衡。随着城市资源承载力逐渐饱和，基础设施建设日趋完善，城市对煤炭、钢材等产品的需求逐年下降。因此，2014年颁布的《国家新型城镇化规划》战略是要大力推进大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，并突出强调了实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。而“十三五”期间推进城乡一体化发展正逢其时，通过拓展乡镇这一新的产品市场，进一步完善乡镇基础设施，可有效提升城镇生活品质、改善生态环境、消化过剩产能，形成供给侧改革和经济可持续发展的新的动力源。

    二、江苏城乡交通基础设施的“短板”

当前江苏经济面临内需不足，外需不振，工业产品价格下降，低端产品供给过剩等矛盾和压力。这些问题的产生原因与我国城镇化过程有密切关系。江苏省内苏南苏北城镇所处发展阶段不同，结构失衡。发达的苏南地区已处于城镇化后期，而欠发达的苏北地区刚刚进入城镇化的中期。小城镇数量虽多，但经济相对薄弱，人口逐年流失。城镇群内部中心城市对小城镇的实际辐射能力偏低，城镇间的有效联系较弱。导致这种现象的一个关键因素就是城乡交通基础设施的相对滞后，由于交通基础设施的不完善，城乡间交通网络衔接不畅、换乘不便，相当程度上消耗了城际快速通道和城市发达公交所节省的在途时间，降低了出行的效率，影响了交通运输系统的整体效益。

解决城乡交通基础设施建设的“短板”需要大量的资金投入，从现实情况看，单靠政府财政资金或社会资本都是无法做到的。结合江苏的实际，公私合营是一种较为理想的方式。但目前城乡交通基础设施的公私合营（Public-Private Partnership，PPP）融资进展缓慢。一是从政府角度来看，PPP模式财务成本相对偏高，社会资本的逐利性要求资金回报相对固定，且有一定预期，而在当前国内企业金融环境相对宽松的情况下，项目采取PPP模式运作的财务成本相对偏高，而且政府部门承担的风险也相对较高；二是从社会资本角度看，投资信心不足。PPP储备项目是一些投资额度大、周期长、利润薄、回报预期相对偏低，投资成本回收难度较高的项目，政府与社会投资主体很难找到共同的收益点。随着环境和政策的变化，社会资本的利润能不能得到保障，其所承担的融资风险、市场风险较大，这会在很大程度上影响社会资本在PPP项目上进行投入的信心。

    三、“补短板”对策建议：以都市圈为区域发展板块建设高效城镇综合交通网络

在经济下行的大背景下，江苏“补短板”需要以区域城镇集聚形成的都市圈城市群为空间整体，将轨道交通作为优先发展项目，完善城乡综合交通基础设施，推动都市圈成为区域一体化的发展板块。

    (一)打造都市圈内外一体化无缝衔接的轨道交通综合体

建立高效轨道交通网络需要以都市圈核心城市作为主要交通枢纽城市，并结合江苏规划建设的40多个铁路综合客运枢纽，增加各都市圈内部轨道交通网络密度，强化铁路干线、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道的无缝化衔接，建立覆盖各都市圈内主要城镇的轨道交通网络，有效连接大中小城市和小城镇。同时，协调南京、徐州、苏锡常三大都市圈和40多个铁路综合客运枢纽之间的轨道对接，以及江苏都市圈与长三角城市群其他经济区的轨道连接，延伸都市圈中心城市的辐射范围，形成江苏城镇两小时轨道交通圈，促进全省城乡一体化进程，提高区域竞争力。

借鉴欧洲城市群轨道交通建设经验，江苏省三大都市圈需建设层次分明的一体化无缝衔接的轨道交通网络。将轨道交通线路进行功能分级和层次划分，区分骨干线、快线、常规线、城市与地区连接线（接驳线），改善目前部分城市和区域间轨道交通衔接不畅的问题。建设合理的城镇轨道网络，提升小城镇在都市圈的交通可达性。三大都市圈轨道建设已有的基础不同。徐州都市圈轨道交通相对落后，不仅要加强都市圈核心城市、其他地级城市、县级城市的轨道交通联系，还要做好其与南京都市圈轨道的衔接工作；南京都市圈核心城市的轨道连接度较好，但核心城市与其它次级城镇的连接度还有待完善；苏锡常都市圈骨干线层次的轨道交通连接较好，但仍需完善其他层次轨道类型以及主要城市与县级城市的连接。

此外，江苏作为长三角大都市圈的重要组成部分，苏锡常都市圈亟需增强与上海轨道网络的无缝对接，这可能是“补短板”更为有效的举措。于此同时，根据年初国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，在城市规模等级上，南京被定位为“特大城市”，它也是长三角城市群26个成员城市中唯一的特大城市（上海是“超大城市”），因此南京都市圈与合肥都市圈的城镇轨道需尽快对接整合，只有这样才能有效发挥南京作为长三角北翼次中心的辐射引领作用。

（二）建立协调现代综合交通体系的政府管理机制

江苏省“十三五”规划强调构建现代综合交通运输体系。该交通体系的构建需要完善的综合交通规划进行指引，这就要求政府应充分考虑省域内部区域均衡、协调发展的具体需求，结合国民经济发展的中长期需求，编制近远期相结合的综合交通规划。到2020年，基本形成一个布局合理、层次分明、功能完善的现代化铁路综合客运枢纽体系，建成省会南京与12个省辖市及周边大中城市放射状1.5小时交通圈和全省省内两小时通达和长三角城市群两小时通达的高效交通网络体系。

同时，该交通体系涉及各级政府的协调沟通，需做好制度上的顶层设计，建立统一的规划管理平台。需要省级层面甚至更高层面出台多部门之间的规划协调程序，在各部门之间工作和事务的协同整合方面给予政策和权利支撑，要明确政府职能，规范综合交通规划体系，建立各类交通规划之间的协同与调整机制。明确组织模式和管理事权、明确审批和变更流程，从省级层面建立政策法规，规范和明确各部门的编制和审批制度，保障各种交通运输方式的深度衔接。

（三）实施地域差别化的交通基础设施财政政策

    城乡交通基础设施建设要正确处理好政府和市场的关系。首先要充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向推动。扩大对内对外开放，更多发挥民间资本和外资的积极作用。此外，长期以来，在现有经济体制下，由于苏南地区相对优越的发展环境，省级以上大型投资项目和基础设施投资均倾向于苏南地区，而苏中苏北地区基础设施建设相对落后，需要加强对其财政和政策的定向支持，补齐其基础设施建设的“短板”，提高苏中苏北地区城市凝聚力，助推省内区域间协调发展。

供给侧改革要创新投融资方式，为交通基础设施项目提供融资转向渠道。采取市场化运作模式，提高资金使用效益。吸纳国有资本和社会资本，引导交通基础设施重大项目的公私合营建设，改善融资环境，降低融资成本。将交通设施网络与用地布局结合，提高交通基础设施投资回报率。

* 本文为2016年9月在上海参事国是论坛上的论文发言稿