改革外国人来华工作管理体制的建议^*

校致公党成员 王仲辉 陈榕

改革开放以来，我国经济迅速增长，政治稳定，国际间的经济交流与合作也日益频繁，这为外国人来华工作创造了良好的环境，使得外国人在中国就业呈现快速增长趋势。然而外国人在华就业管理直接影响到中国人的生存发展空间，甚至影响到中国计划生育政策成果的分享。因此，改革外国人来华工作管理具有深刻意义。

一、外国人在中国就业现状

改革开放以来，尤其是进入21世纪以后，来华就业的外国人规模不断扩大，外国人在中国就业呈现以下现状： 

（一）来华就业的外国人规模不断扩大

改革开放以来，我国综合国力显著增强，国际地位大幅提升，经济体制的日趋成熟，我国重视人才引进等各项优惠政策的相继出台，不仅为外国人来华工作提供了便利，同时也吸引了大批外国人来华工作。入世之后，中国为世界提供了更多就业机会，这使得来华工作的人数逐年增加，规模不断扩大。

（二）外国人来华工作的就业领域拓宽

新中国成立初期，中国着力引进一些国外先进技术和科技人才，来华工作的外国人基本上是各领域的专家和一些技术人员。而改革开放以来，中国建设步伐加快，不断与国际接轨，尤其是加入世界贸易组织之后，与世界的交流日益密切，这为外国人来华工作提供了诸多便利，也使得外国人来华工作的领域不再局限于一些传统的教学、管理或科技等高端领域，服务业、制造业以及信息行业均有增加。

（三）外国人在华工作的地域分布越来越广泛

起初，外国人在华工作的地点主要局限在北京、上海等地，近年来，受外资企业在华投资的影响，外国在华的工作者的工作地点不断向东南沿海和一些中心城市扩张，如深圳、广州等地。

（四）来华工作者国籍更加多元化

一些亚洲国家与中国地缘相近，文化差异相对较小，来华工作者较多，近年来，中国慢慢融入全球贸易体系，中国对各国人才的吸引力也逐步增强，如今，尤其是在北京、上海、广州等大城市，英国、美国、法国、德国、意大利、俄罗斯、澳大利亚等国的工作者已屡见不鲜。

二、外国人在中国就业存在的问题

外国人大量涌入中国就业，一方面，缓解了我国劳动力紧缺的压力，为我国的劳动力市场注入了许多新鲜活力；另一方面，也冲击着中国的劳动力市场，对我国的经济发展与社会稳定产生了一些负面影响，主要出现了以下一些严重的问题：

（一）外国人来华就业冲击着中国国内劳动力市场。

新中国成立之初，中国在引进人才方面态度谨慎且有严格的资格限制。而改革开放以后，国家形象提升，经济持续稳定发展，良好的政治人文环境吸引了大批外国工作者来华工作。外国工作者的涌入冲击了国内的劳动力市场。一方面，一些企业单位可有可无的岗位，国内有足够的相应人才，在当前大学生就业难的状况下，企业单位为体现国际化趋势，唯外国人是用，这增大了国内就业的压力，损害了本国劳动者的权益。另一方面，大量廉价劳动力涌入，威胁国内的用工市场。近年来，来自非洲、越南、柬埔寨等经济相对落后国家的境外工作者大量涌入中国，尤其是在长三角和珠三角地区。且外籍劳工肯干、能吃苦、工资低，大大迎合了企业的需求，影响着我国劳动力市场的供求关系。

（二）外国人来华就业地域扩大，来源增加，行业增多，管理难度加大。

首先，从地域来讲，以前外国人在华就业的地区分布主要集中在北京、上海、广州等大城市。近年来，外国人在华就业除了北京上海等地，在沿海城市多有分布。西部地区因为经济发展水平比较落后，外国人前往就业的相对较少。但在中国的一些边境地区由于自然条件的便利，外国人进入我国就业的情况逐年增多。其次，起初来中国就业的外国人以发达国家居多，慢慢发展成发达国家与发展中国家人数并行。最后，从行业来讲，外国工作者充斥着我国的各行各业，从科技、信息到服务、制造业。但是，来华就业外国人的国家增多，就业行业增多，地域扩大，直接加大了管理难度。    

（三）非法就业现象逐年增多，影响社会稳定和安全。

近年来外国人来华就业人数增长迅速，大量外国人自发进入中国。但是，目前我国在就业规制方面存在诸多缺陷，这使得外国人在非法就业现象也逐年增多。在珠三角一带，随着洋黑工的增长，甚至催生出介绍、运输、提供假身份证等非法的“一条龙”服务。像许多入境广东的越南黑工，只有极少数是通过合法渠道从各口岸进入中国，相当多的越南工人则是直接偷渡到中国，进入广东甚至是更远的地方。其他的诸如一些菲佣、餐馆工人、边境季节工等也是利用旅游签证，长期在中国非法工作。因为外国人在华非法就业缺乏监管和法律的制约，严重影响社会稳定和国家安全。

（四）我国缺乏外国人在华就业管理的单独立法。

在中国，外国人在华就业管理的主要法律政策依据是1986年开始实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则，l996年劳动部、公安部、外交部、对外贸易经济合作部发布的《外国人在中国就业管理规定》，以及此后政府发布的其他相关政策规定。但是并未形成完整的法律体系，无法详细地规制外国人在华的就业问题，难以适应新的发展形势。

（五）外国人就业管理需加强。

（1）中国还缺乏统一的外国人就业管理协调机制。

当前，我国对外国人在华工作管理的机构相对分散，各部门在各项工作中只能根据自身掌握的信息履行职能，并与其它部门进行合作，但信息的不完全，使得各机构相互配合和协调的难度加大，导致我国当前外国人在华工作管理效率受到制约。

（2）外国人在华就业管理的劳动监察执法难度大。

在执法方面，我国在外国人在华就业管理方面缺乏统一的监督管理机构，各部门之间分工不明确，使得办事效率低下。依据《出入境管理法》的规定，监察部门主要通过行政许可来行使职权，即向本国的雇主和外国来华工作者发放就业许可证来实现监管，在实际操作中很少涉及劳动市场的外国人的就业管理，因此并不能有效打击诸如非法就业的现象。

（3）外国人在华就业相关信息数据缺少。

当前，在我国的外国人来华工作管理中有许多问题和漏洞，这其中有很大一部分原因是我国缺乏统一的外国人信息管理系统，使得信息沟通渠道不畅，难以准确把握外国人来华就业的具体状况。

（4）外国人就业管理队伍建设亟待加强。

为适应当前实际工作的需要，高效做好外国人在华就业管理，中国需要加强外管人员队伍建设，细化分工，明确各部门职权，且根据部门特点配备相应的专业人才。

三、海外一些国家外国人就业管理制度的比较

在经济全球化的背景下，外国人就业管理成为许多国家面临的共同难题。通过与国外一些国家的外国人就业管理政策和方法进行比较，可以借鉴国外一些国家的外国人就业管理经验，从而建立一套完整的适合中国国情的外国人就业管理制度。

（一）美国的外国人就业管理制度

（1）法律体系完善。作为传统的移民国家，从1952年的《移民与国籍法》到1996年的《移民责任法》，美国对于外国人入境就业的法律体系相对成熟，具有系统化的内容，且法律监督机制相对比较完善。美国将外国人的入境就业划分为永久和短期，并分别做出具体规定，严格规范外国人的就业管理。

（2）管理部门各司其职，高效配合。国会制定法律，国务院负责通过大使馆发放签证，移民局发放就业许可证，劳工部决定是否发放劳工证，各部门各司其职，高效配合。

（3）首创“雇主查证体制”。美国为了更好地管理外国人入境工作，减少甚至避免非法入境工作，首创“雇主查证体制”，有效地维护了美国的就业市场秩序。

（二）日本的外国人就业管理制度

（1）施行居留政策。依据日本《出入境管理及难民认定法》，以居留资格来管理外籍劳动者，具体分为十二种居留资格。并且规定了详细的居留资格条件，只有符合条件，才可在境内居留资格范围之内活动和工作。

（2）创新的产业研修生制度。由日本法务省于1990年首创，灵活地解决了劳动力短缺和人口老龄化的问题。

（3）完善的出入国信息系统。从二十世纪六十年代初，日本开始构建出入国信息系统，这一系统在日本对外国人就业管理方面发挥了不可替代的作用。对出入境情况实施动态管理，从而有效把握了日本劳动力市场的就业信息，能够做到及时反馈。

（三）法国的外国人就业管理制度

（1）外国人就业管理由单部门统一管理。从萨科奇总统上任之后，成立了一个主管移民事务全职部门，称为“移民、融入、国民身份与共同发展部”。这一部门将移民的入境、居留以及就业发展等等问题全部囊括在内，这也是法国历史上的一次创新，首次在政府部门内设立管理移民事务的全职部门。

（2）对在法非法居留、就业实行严格的处罚措施。在法国的《劳动法典》、《外国人入境、居留和避难权法典》等法律中，针对外国人在法非法居留、就业以及企业雇佣“黑工”等行为，依据其不同情节以及对社会的危害程度，都分别做出了严格的规定。如企业雇佣未获得就业许可的外国人，若是自然人，则要判处5年监禁，15000欧元的罚款。

四、改革外国人来华工作管理体制的建议

面对我国外国人就业管理存在的问题，中国迫切需要建立一整套完整的外国人就业管理制度来适应当前中国的社会经济发展形势，我们特此提出以下几点建议：

（一）健全完善我国的外国人就业管理法制体系

首先，从立法角度来讲，我国在外国人就业方面没有专门的立法，当前的管理制度也落后于社会现实。当前，我国只有《出入境管理法》相对规制了外国人在华的就业问题，我国有必要完善外国人就业的法律体系，并将配套的法律法规予以细化。其次，从执法角度讲，我国在规制外国人就业方面，存在着诸多问题，由于当前管理机构设置的不合理，出现执法上的权力划分不明确，效率低下，许多执法部门在对待外国人非法就业方面缺乏主动性，滋生了一些非法现象。因此执法部门应当要加强执法力度，严格执行处罚措施。最后，从司法角度讲，外国人在华就业的资格审查标准不一，且各劳务输出国并未给予我国相应的司法协助，给我国的外国人就业管理增加了难度。因此，我国应当充分了解人力资源市场的供需状况，确立合理的就业资格条件。同时，就一些涉及到国际法则的问题，要注意与国外的相关法律相衔接。

（二）加快设立外国人就业管理机构

有别于一些海外国家的外管工作有专门的机构实行外国人就业的统一管理，垂直领导，我国的外管工作没有设立专门的外国人就业管理机构，且管理机构设置比较分散，各部门在工作中不能高效配合。目前，我国外国人在华就业的主管机关涉及公安部、外交部、人力资源和社会保障部等，还包括一些辅助机关，如教育部、商务部、卫生部、文化部等，如此多的部门，过于繁杂和重叠，权责划分不明确，易造成管理上的错位和空白现象，间接增加了管理成本。因此，我国需要建立统一的外国人在华就业的管理机构，高效处理外国人在华就业的相关问题。

（三）积极推进外国人就业管理信息化建设

我国的外国人信息管理系统不完善，造成一些职能部门的信息沟通渠道不畅通，影响就业工作管理的效率。因此，我国应加强建立外国人就业管理信息化建设，以实现网上外国人就业管理协作、涉外信息数据共享等多项功能为目标的部门间涉外服务管理信息共享机制。同时，我国还应当与国际接轨，建立国内劳动力市场与国际市场信息共享机制，更加合理地在全球范围内配置劳动力资源。

（四）建设外国人就业管理人才队伍

    我国在外国人就业管理方面的人才队伍建设严重滞后，在来华工作外国人管理方面经验不足，人才缺乏，在许多部门欠缺专职的外管人员，在一些部门还存在外管人员素质低等现象，这就要求我国需要加强外管人才队伍建设，构建完善的外国人就业管理的组织体系。