关于我省扩大国际产能合作思路及对策的调研*

致公党党员 王仲辉

摘要：在经济发展新常态的背景下，国家提出国际产能合作的发展战略，旨在实现经济的提质增效和产业结构的升级。在此战略背景下，通过对江苏国际产能合作机遇的调研，探索当前国际产能合作的路径，并提出相应的对策建议，以期更好地推动我省的国际产能合作。

关键词：国际产能合作；合作路径；风险；对策建议

一、背景

2015年5月，在我国经济发展进入新常态的背景下，国务院公布了《关于推进国际产能和装备制造业合作的指导意见》，助力我国经济结构的调整和产业结构的转型升级，推动对外经济合作。国际产能合作是我国“走出去”战略的升级，主要是通过对外产业投资合作的形式将优势产能向国外转移，在优化国内产业布局的同时满足发展中国家基础设施建设的需求，从而达到优势互补、互利共赢的局面。

江苏省作为东部沿海经济相对开放的省份，积极响应国家战略规划，省政府亦于2015年10月印发了《江苏省推进国际产能和装备制造合作行动方案》，旨在合理利用国际市场以促进国际产能合作，实现江苏经济的提质增效。根据行动方案，江苏将围绕轻纺、石化、冶金、建材4个传统优势行业以及工程机械、轨道交通、新型电力、船舶和海洋工程4个重大装备制造领域开展国际产能合作。

二、江苏省国际产能合作的机遇

一方面，江苏省经过多年的开放发展，已形成良好的产业基础与充足的产业资本，这为江苏省优势企业“走出去”开展国际产能合作，促进产品、资本及装备输出奠定了供给方面的基础；另一方面，与我省经济联系密切的发展中国家在大力推进工业化、城镇化进程，对基础设施升级与产能建设均有较大的需求，这为我省开展国际产能合作提供了需求方面的机遇。

（一）行业存在潜在产能为国际产能合作提供了可能性

具体来说，江苏省在纺织、建材、传统冶金、石化、船舶等行业均拥有相对富余的行业资源，发展潜力巨大。据中国产业研究网对江苏省2015年1至10月纺织业发展相关指标的统计，纺织业存货为69723.883万元，同比增长1.07%；据中商情报网2016年一季度的散装水泥产量的数据分析，2016年一季度全省累计完成水泥生产量、散装水泥量分别为3529万吨、3248万吨，居全国首位，发展潜力巨大；据2015年江苏省国民经济和社会发展统计公报的统计数据，2015年，江苏省粗钢、钢材产量同比分别增长10.4%、6.5%；据中商情报网对全省石化行业的数据分析显示，全省4069家规模以上企业共实现主营业务收入17602.17亿元，同比增长5.62%，增速较全国平均高3.70个百分点，在国内石油和化工行业形势困难重重的情况下，江苏保持着较高的盈利水平，这与全省行业结构的优化升级密切相关。据江苏省经济和信息化委员会公布的2016年1至3月船舶行业数据，全省手持订单量为836艘5087.9万载重吨，其中出口船舶占总量的94.0%。占世界市场份额的18.1%，占全国份额的42.3%；综合以上数据，可见江苏省在诸多行业存在发展潜力，这为“走出去”进行产能合作提供了可能性。

（二）发展中国家工业化进程加快提供了市场机遇

    2008年金融危机后，全球经济缓慢复苏，但广大发展中国家的工业化进程势不可挡。一方面，广大欠发达国家仍处于工业化的初级阶段，工业化和城镇化过程中普遍存在着所需技术、装备升级的迫切需求，我省的富余产能恰好能够满足其需要。比如印度，当前致力于发展第二产业，不仅需要大量的工业品，而且还需要更为先进的工业生产技术与制造装备来提升工业生产效率，增加了对我省制造业装备的需求；另一方面，位于全球产业链下游的发展中国家在发展过程中面临外汇储备与资本不足的压力，难以在国际市场上寻求到合适的资本供给源，而开放的江苏省可通过对外投资的形式助力这些发展中国家度过这一艰难的发展阶段，比如印度尼西亚，根据江苏统计年鉴的数据，江苏对印度尼西亚的投资逐年上升，2013年投资额为12235万美元，2014年投资额为38257万美元，用以改善其基础设施不佳的情况，为产能合作打下了坚实的基础。

三、江苏省国际产能合作路径

（一）发达国家国际产能合作的经验借鉴

利用国际产能合作消化富余产能，并非中国的一家独创。早在20世纪50年代，美国工业化进程中就已有此先例。其后日本等国亦利用产业的梯度转移实现本国的工业化。他们在产能合作中所遵循的不同模式可以为我省的国际产能合作提供借鉴作用。

日本在20世纪70年代后发展成为制造业大国，但因国内资源约束，开启了国际产能合作的模式。不同于美国的是，日本形成的是基于边际扩张理论的“雁行”模式。边际扩张理论指出，应从本国的边际产业开始跨国合作。产业转移的顺序是从技术含量较低的到技术含量较高的行业。鉴于日本面临自然资源的约束，劳动密集型行业已处于比较劣势，因此日本将一些劳动密集型的重化工产业向东南亚和拉美等国家转移，将稍落后的资本密集型行业向亚洲“四小龙”转移，通过大规模海外投资，改善产业结构，最后将标准化的产品转移到中国及东盟部分国家。最终通过转移使日本处于“雁首”的地位。在这一过程中，日本通过垂直化的分工，带动了本国对外贸易的发展和技术的进步，为日本制造业产业结构调整和转型升级消除了诸多障碍。

从美日两国的国际产业转移中我们可以看到，两者的目的不同。美国是为了更多的世界市场份额，获得垄断利润而推动国内产能走出去，而日本则是为了获取自然资源和更低的生产成本，两者目的的差异使得两国选择了不同的产能走出去方式。就江苏省而言，与美日相似的是，我省制造业同样具有富余产能，产能国际合作是目前化解富余产能的重要举措。美日的国际产业转移为我省筛选产能合作对象提供了指引。从当前我省的产能合作定位来看，我省旨在转移优势产能，扩大国际合作，因此日本的“雁行”模式对我省并不完全适用，美国的模式可以部分借鉴。我省可与那些比中国经济发展水平略低的发展中国家进行产能合作，通过对外投资将具有比较优势的产能进行转移。

（二）探索江苏省的国际产能合作路径

    国际产能合作对于江苏来说可谓是在探索中前进，从当前的探索成果中逐步总结出适合江苏的国际产能合作路径。目前，我省已建成中新苏州工业园区和中瑞镇江生态产业园，作为中外合作产业园，成为实现国际产能对接的有效途径；

2016年1月17日，国家发展改革委员会与江苏签署合作协议，我省企业在印尼、柬埔寨、埃塞俄比亚、俄罗斯等国的29个产能合作项目由国家发展改革委员会予以协调推动；在江苏省推进国际产能合作走出去企业政策对接会上，江苏省发展改革委与国家开发银行江苏省分行签署了《推进江苏国际产能合作和装备制造合作全面对接合作协议》，强化政银企合作服务模式，助推江苏企业走出去进行产能合作。从这些探索中我省可以从以下方面打通与发展中国家的产能合作路径，促进合作共赢。

（1）建设境外园区载体，推动产业集聚。充分发挥我省传统产业及装备制造业的比较优势，积极鼓励引导企业到国外建厂，逐步形成境外产业集群，扩大国际产能合作的深度与广度。一是发挥已有海外园区的示范作用，建设新的产业园区。重点加快江苏传统制造业走出去，推动钢铁、有色、建材、石化行业企业在有条件的国家霍地建立境外产业园区，逐步培育具有国际竞争力的本土制造业跨国公司，发挥我省优势产能和装备制造走出去的规模化水平，提升产业集聚能力和可持续发展能力；二是政府部门要加快建立完善国际产能合作滚动项目库，继续深化境外投资管理体制改革，简化审批手续，实行属地化分级管理，帮助企业抱团“走出去”，此外，要重视加强与当地企业的合作，不仅可以迅速了解当地的经济文化背景、法律法规、市场环境，而且能够获得更多的政策优惠，降低园区建设成本，减少建设障碍，从而提升境外产能合作的效率。在建设过程中还应积极探索新的发展形态，打造江苏特色的产业园区。

（2）“龙头”企业领跑，中小企业抱团并举。在长期的发展中，江苏发展了一批船舶工程、建材加工等行业的“龙头”企业。在对外产能合作中要发挥“龙头”企业的竞争力优势，帮助中小企业开拓国际市场，引领带动处于产业链上具有相对优势的中小企业采取集约式的投资合作方式，以“抱团”形式获取规模经营的集群效应提升我省产品在国际市场上的综合竞争力。通过构建产业链上的战略同盟，以大企业带动小企业、国有企业与民营企业合作的方式形成海外利益共同体，共同开发国际市场，树立我省企业的品牌形象，提升在全球产业价值链上的地位，同时提升我省企业在国际市场上的风险应对能力。

（3）借鉴经验，探索多样化合作方式。借鉴发达国家的产能合作经验，我省的跨国产能合作当以对外投资为主要切入点，通过不同方式带动产能合作。主要有以下几种形式：一是承接合作项目。当前江苏省的对外工程承包行业处于快速发展阶段，在工程建设、机械装备等领域有能力承接国际合作项目。因此，我省要寻求与中直机构的合作，遵循由易到难、由点到面的推进路径，积极推动制造业企业参与境外铁路等基础设施建设，承接大型对外合作项目，带动装备制造业产能走出去；二是跨国并购。依据新的境外并购政策，鼓励省内具备实力的企业通过参股、收购等方式到境外开展并购活动。立足于企业核心技术与产品和产业链地位，明确跨国购并的目的，实行并购行为。并购不仅局限于发展中国家，也需加快对发达国家风电设备等新兴行业的投资购并；三是“母子工厂”。借鉴日本通过实行“母子工厂”的战略，丰富国际产能合作的形式。一方面在省内建设具备先进生产技术、研发能力的“母工厂”，另一方面在发展中国家投资建立具有一般生产能力的“子工厂”，有序推进省内富余产能的输出，利用发展中国家的资源优势降低产品的生产要素成本，同时带动发展中国家的工业化进程。

（4）政银企合作，搭建产能合作平台。江苏省发展改革委当充分发挥协调作用，调动各方积极性，增强工作合力，完善政府服务体系，提供法律、投资、贸易、市场等各方面的信息，帮助企业实现与国外企业和项目的对接，解决企业产能合作过程中的障碍困难；国家开发银行江苏省分行作为江苏最大的外汇贷款银行，曾通过“投贷债租证”综合金融业务支持了徐工等大批优势产能企业走出去，因此在产能合作中，应联合各大银行以及金融机构提供金融支持，助力江苏企业进行跨国产能合作布局与资源配置，共同实现我省经济的体质增效与可持续发展；企业自身应发挥主导作用，通过自身的转型创新和“走出去”内外双向发力，拓宽转型升级之路，探寻国际产能合作的新空间。通过三方合作，搭建优势企业合作平台和国际产能合作与装备制造合作平台，提升企业对外产能合作便利化程度，从而更深入的推进产能合作工作。

四、推进我省国际产能合作的对策建议

（一）坚持企业主导、政府推动、市场运作原则规划产能合作

（1）企业主导。企业是国际产能合作的主体，因此在构建国际产能合作框架中要明确企业的定位。鼓励企业根据国际法律法规、政府政策导向、自身发展需要积极开展国际产能合作工作，在经营过程中自主决策、自负盈亏，增强风险管控能力，提升国际化经营水平，逐步形成企业优势，有计划、有步骤地走向国际市场，拓展发展空间。目前全省已有160余家企业走出去，且取得了显著成果，因此为继续加强企业国际投资交流合作，深化国际产能合作，需将企业纳入战略发展规划，紧扣经济提质增效、产业转型升级的目标，整合资源，创新发展，实现经济效益与社会效益的双提升。

（2）政府推动。虽然在国际产能合作中，企业处于主导地位，但仍需要政府的引导作用。一方面，政府要统筹协调，明确总体思路，结合“一带一路”战略，将我省的产能优势与国外的市场需求相结合，发挥交汇点的地理位置优势，科学规划合作领域与布局，重视推进与“一带一路”沿线及周边国家之间的产能合作，进而推动国际产能合作工作机制的稳步建立，通过政府间的双边洽谈，促使与相关国家的合作框架的建成，同时健全社会服务体系，营造贸易投资的便利化环境，为企业的后续合作工作打好基础。另一方面，引导企业根据我省国际产能合作的行动计划，立足自身优势，评估国别风险，制定长期国际产能合作发展战略，推动企业又快又好地走出去进行国际合作。

（3）市场运作。在国际产能合作的推进过程中，要把需求放在首位，把市场运作作为基本的规则，统筹利用省内、国内其他市场和国外市场，发挥人才、资金、市场以及资源等优势，以省内传统产能优势为先导，以装备供给为中心，参与国际国内产业分工，扩大产能合作范围，充分实现要素的国际流动和资源的优化配置，带动全球经济的健康发展。此外，还应重点关注民营企业在市场化进程中的地位，民营企业作为对外产能合作的主力军，在国际产能合作中能够发挥积极作用。因此要加强民营企业与国有企业的合作，同时鼓励民营企业抱团“走出去”进行产能合作。

（二）构建政策支持、制度保障体系保障产能合作

（1）制定与合作机制相适应的政府支持、服务体系。由于国际产能合作项目周期长，成本高，有一定的风险。为更好的增加项目成功率，提升企业投资回报，政府有必要提供财政支持，加强公共服务体系建设。我省政府在企业开展对外产能合作中应适当给予企业一定的税收优惠，设立国际产能合作专向资金，发挥外汇储备作用，重点解决企业跨国产能合作中的资金不足问题。此外，还应关注产能合作的公共服务体系的建设，建议政府在主要合作国设立专门的驻外服务机构，专门负责企业国际产能合作中遇到的法律、投资审查、贸易安全等问题，为对外合作企业提供低成本、宽领域的服务，减少企业产能合作中的障碍。

（2）金融机构提供金融保险支持助力产能合作。我省要发挥国家开发银行江苏分行的牵头作用，带领各大银行、金融机构对企业的海外投资、国际产能合作项目提供融资、保险支持，创新如“投贷债租证”类新的金融服务，开发新的融资产品和融资方式，通过政策性银行、金融机构与商业性金融机构的多方合作，拓宽企业融资渠道，完善担保机制，助力企业抵御各种国际产能合作中可能遇到的政治、投资等各种风险。

（3）制度保障支持产能的国际合作。当前我省的境外投资管理体制强调企业的信息报告制度，项目以事前审批为主，审批期限长等问题往往使企业错失良机，政府应致力于深化体制改革，尤其是投资管理体制改革，探索有效的事中事后监管手段，简化行政审批手续，优化服务，提升企业境外投资的便利化程度。此外，还需完善企业的产权制度、契约制度以及产品质检制度，为企业的国际产能合作提供全面的制度支持。

（三）建立多边联动合作机制协同推进国际产能合作

（1）中央与江苏政府联动。国际产能合作是党中央和国务院的重要发展战略，为更好地执行这一任务，中央应加强顶层设计，通过与江苏省委的联动机制立足江苏产业发展实际，鼓励江苏省委政府积极推动，综合协调，建立健全省级层面的国际产能合作协调机制，落实责任，积极作为，对接中央重点合作项目，由上而下齐心协力推进产能合作工作。

（2）企业与行业协会联动。企业在国际产能合作中处于主导地位，但企业对外产能合作离不开行业协会的支持，在建立对外产能合作机制过程中应将行业协会协作机制纳入工作范畴。江苏钢铁、石化、纺织等行业协会应通过协同机制掌握全球产能合作形势，了解产能合作的供求状况，汇总产能合作项目数据，建立动态国际产能合作项目库，实现国际产能合作中的信息对称。同时跟踪企业的国际产能合作项目进度，推进项目合作的落实。同时，行业协会应发挥桥梁纽带作用，加强企业与企业、企业与政府之间的沟通，搭建沟通交流平台，及时明确工作重点、解决工作困难，全面推进国际产能合作。

（3）省政府与国外政府联动。两地政府应致力于整合企业、协会、金融机构的信息资源，建设跨国信息平台，强化产能合作的公共服务保障。通过信息的收集整合、分析处理，实现与国外行业的需求对接，推进两地企业的双向良好合作。同时，发挥现有双边高层合作机制的作用，实现产能合作与重点合作国家的发展规划对接，推进双边投资协定的达成，促进境外投资良好开展。

（4）省内与国外人才联动。人才是国际产能合作顺利开展的重要保障。在跨国产能合作中，最为欠缺的是通晓国际经济运行规则尤其是东道国法律法规的人才。因此，要建立跨国人才培养联动机制。在省内，培养复合型管理经营人才，借鉴国内其他省市的人才培养机制并引进具有国际产能合作经验的实践人才，打造江苏特色的人才培养体系，同时，吸纳国际高层次跨国经营管理人才，重视培养东道国的“本土化”人才，为企业的跨国产能合作服务，也为今后企业开展深层次国际交流与经济合作储备人才。

（四）建立健全风险防范机制和预警机制

开展国际产能合作必须要认真地防范风险，强化风险管控意识，才能降低投资收益风险。要防范风险，就需要在开展国际产能合作前进行市场预测，需求评估，量化各种社会风险的可能损失，在合作过程中，做到动态监管，及时做好预警工作。对政府而言，要引导企业形成与产能合作对应的风险分析、防范、控制一整套的完善体系，增强企业的抗风险能力，同时，以政府为主导，联合行业协会、驻外服务机构构筑风险控制的服务网络，通过宣传培训、信息咨询等手段，提升境外企业的风险意识。对企业自身而言，应自觉加强风险防范意识，做好企业资金使用的监管工作，设置风险警戒线和风险应对储备金，备不时之需。同时，企业还需要培养熟悉国际关系、外交政策以及危机公关方面的人才，建设风险应对的储备人才队伍。

* 本文为2016年致公党江苏省委调研报告