推进粮食行业供给侧结构性改革的建议*

中央统战部党外知识分子建言献策信息联络员 省政府参事  侯立军

粮食是特殊重要的商品，是当今世界三大经济安全重要构成之一。江苏既是粮食主产区同时也是粮食主销区，作为人口流入大省，保障粮食安全对江苏具有特殊的意义。

长期以来，江苏省委、省政府对粮食工作高度重视，出台了一系列政策措施促进粮食生产和流通的发展，取得了明显的成效，使江苏粮食生产“十二连增”，实现了自给有余。但也必须清醒地看到，当前全省粮食行业发展面临诸多的矛盾和问题，国内外粮价倒挂造成粮食储备企业承受严重的价差亏顺，高产量、高收购量、高库存量“三高”叠加，导致夏粮收购中较为严重的仓容短缺，收购能力下降，秋粮收购面临的仓容不足矛盾将更为突出。这些矛盾和问题迫切需要通过推进供给侧结构性改革逐步予以化解。通过实地调研，结合江苏实际，就推进江苏粮食行业供给侧结构性改革提出如下建议：

一、采取多元措施，消化过高的粮食库存

去库存、降成本是粮食供给侧结构性改革的重要内容构成。粮食库存高企不仅在江苏也是全国粮食行业面临的一个突出的问题。据测算，每吨籼稻储存一年，利息135.24元，保管费94元，合计229.24元。如果销售不出去，每多储一年，就要增加成本220多元，三年后还没销出，另外还要增加品质下降的成本，费用更为庞大。近年来，江苏粮食库存高企，仓容短缺现象突出，仅夏粮收购就缺少近三分之一的仓容，秋粮收购形势更为严峻。库存粮食顺价销售因当前存在的“国内与国际市场价格倒挂”“成品粮与原粮价格倒挂”几乎不可能，只能亏本销售，每斤要亏0.06~0.07元。而化解这部分亏损，需要痛下决心，由省级财政和地方财政共同来担责，以销售奖励或亏销补贴形式，对企业亏本销售给予一定的补偿，有条件的粮食企业也可投入部分资金来弥补。这样做必然加重财政的负担，但不这样做损失会更大。如果因仓容爆满出现“卖粮难”，后果将更为严重。

二、适度调整粮食收购政策

调结构是粮食供给侧结构性改革的重要实施路径，而调结构的前提和基础是对目前的粮食收购政策做出必要的调整。靠“高进低出”、财政补贴“去库存”，来解决粮食收购难题只是权宜之计，长期下去，财政承受不了。从长期角度看，需要依据粮食市场实际情况对粮食收购政策进行适度调整。坚持市场化改革方向，继续放开粮食收购，以市场为主形成价格，缩小政策性粮食收购比例，扩大市场收购空间，探索在政策性粮食收储中引入多元主体竞争机制，营造公平的市场环境，调动各类市场主体参与粮食收购的积极性。尤其对目前的粮食收购价格政策需进行必要的调整，实行“价补分离”，由市场形成粮食价格的机制，如果市场粮价过低，政府对种粮农民可根据其粮食播种面积和粮食产量直接给予补贴。这样做可避免补贴政策直接参与价格形成导致的粮价扭曲。

三、加快粮食物流设施建设

补短板、降成本是粮食供给侧结构性改革的关键所在。当前粮食流通成本过高，与粮食物流设施建设滞后导致的粮食流通效率低下有直接的关系。江苏粮食物流设施严重不足，制约了粮食商品实体运动效率，增大了商品粮成本，这在苏北粮食主产区表现得尤为明显。苏北五市粮食产量占全省60%以上，仓容及检测、烘干、运输等粮食物流设施设备远不能满足需要。以徐州为例，徐州作为产粮大市，总仓容只有260万吨，只能满足库存量的70%。物流设施滞后，导致相当数量的粮食存放在简易仓棚，更无法做到优质粮食按等级分仓存放，一定程度上影响了粮食的有效供给和质量安全；物流设施不足很大程度上也制约了粮食在省内产销区之间的快速流动，造成粮食区域布局上的不合理。因此，应高度重视粮食物流设施建设。政府及有关部门应增加投入，多方筹措资金加大粮食物流设施的建设力度，同时出台相关政策，鼓励、引导社会资本参与，多元融资建设粮食物流设施。

四、加强技术创新，拓展粮食精深加工的市场空间

不断进行技术创新，提升精深加工水平，延长粮食产业链，从粮食供给侧结构性改革的角度是满足多元化需求、提高粮食资源利用率的重要途径，也是粮食去库存、调结构的现实需要。以玉米为例，国际上玉米深加工产品已达4000余种，仅利用玉米的变性淀粉就可开发出上千种工业原料，而我国玉米加工产品还不到1000种，且多是中低档产品。建议政府及有关部门针对江苏粮食加工业的实际情况，制定出具有针对性的政策措施，通过特别的政策引导，鼓励粮食行业、企业抓住粮食升级的契机，加快技术创新步伐，开发全谷物食品和可生物降解塑料等高附加值产品，用工业化思维加快粮食深加工产业的发展。

五、支持和促进国有粮食企业的改革发展

国有粮食企业是实施粮食供给侧结构性改革的重要载体，承担着保障粮食安全的重要职责。建议政府及有关部门，针对当前粮食企业生存发展的现实状况和“小、散、弱”等实际问题，加强对国有粮食企业改革的顶层设计，稳妥制定实施方案，不断完善政策环境，支持和促进国有粮食企业的改革发展。

一是明确国有粮食企业兼并重组中的土地政策。在企业改制重组过程中，应允许各地区灵活选择有利于企业改革的土地使用权处置方式。在基层国有粮食企业改制重组过程中，应明确资源整合中处置的土地房产等出让处置收益全部用于粮食流通基础设施建设，支付人员分流补偿、原退养人员社会保障等改革成本，解决历史遗留问题。

二是加大财政对国有粮食企业改革重组的支持力度。现阶段为数不少的国有粮食企业改革资金严重缺乏，难以依靠自身独立解决存在的问题，需要给予一定的财政支持。包括采取政府注资方式充实企业资本金，提高企业资信状况；通过以奖代补、项目扶持等方式加大对改制重组后的企业基础设施建设的支持力度。

三是加大对国有粮食企业资产重组的政策性金融支持。包括对企业资产重组发放重组贷款，支持企业资产整合；对改革重组中关闭、注销和破产的国有粮食企业，农发行可依据国家有关规定，加快处置其所形成的呆坏账。

六、进一步完善粮食储备运行机制

地方粮食储备作为连接生产和消费的“蓄水池”，应以市场需求为导向进行供给侧结构性改革。从储备品种上看，结合江苏粮食产销实际，应适当多储一些玉米和大豆，少储一点小麦。从品种上保证储备粮的市场竞争力，实现储备与生产、储备与消费的良性互动。

一是加强与生产环节的互动，有效控制增量。在目前粮食库存量过大、销售困难、进口粮价格较低的情况下，可在一些土壤肥力较差和一定程度污染的地块实行休耕，通过减少产量来减轻政策性粮食收储压力，同时也有利于土壤条件的改善。

二是探索以销定储的模式，鼓励地方储备企业收购优质粮食，以有效降低储备粮轮换新陈差价，减轻财政负担。

三是发展“储加结合”模式，盘活粮食储备。鼓励粮食加工企业采购国内存粮进行深度加工转化，以加工产业引领，带动收、储、销、出口整个产业链的联动；实行动态储备，通过与下游加工企业结合等方式，将部分储备粮定向销售给加工企业。可将常年储备量20~30%的粮食始终保持在动态、有序的轮换之中，进一步盘活粮食储备。

四是适当调整粮食储存周期。根据不同粮食品种、品质，精确确定粮食储备周期，对于优质粮食，因其对储存条件要求高，不利于长时间储存，可适当缩短其储存周期，而不受政策性储备粮储存期一般为3年的时间限制。

五是地方储备粮与中央储备粮在功能定位、品种结构、地域布局上应相互衔接和补充。地方储备应以成品粮为主，确保区域市场稳定，增强调控的整体合力。而中央储备应以原粮为主，适当储备些成品粮。

* 本文为2016年上报的省政府参事建议